¿Qué es la zonificación? Los planes generales en España y la zonificación nacional de Japón

La zonificación es el reglamento que dice qué se puede construir en cada parcela: una vivienda, una tienda, una oficina, un taller, cuántos metros y con qué altura. Todas las ciudades europeas la tienen de una forma u otra. En España vive en el plan general de ordenación urbana de cada municipio, el PGOU. Japón lo hace de un modo muy distinto, con un catálogo nacional corto de zonas, y la comparación es de lo más útil que España puede estudiar en plena crisis de vivienda. Detrás de este texto están dos libros: Arbitrary Lines, de M. Nolan Gray, y Order without Design, de Alain Bertaud.

Cómo funciona en España

Un plan general toma dos decisiones seguidas. La primera es la clasificación del suelo. Cada metro cuadrado del término municipal entra en una gran clase, normalmente suelo urbano, urbanizable o no urbanizable, y la clase fija los derechos y deberes del propietario. El detalle lo pone la ley autonómica, porque el urbanismo es cosa de las comunidades autónomas desde los años noventa; nuestro explicador sobre la Ley del Suelo cuenta esa historia. Por encima, la ley estatal tiene sus propias dos situaciones básicas, suelo rural y suelo urbanizado, en el artículo 21 del texto refundido de 2015.

La segunda decisión es la calificación, que es lo que en inglés se llama zoning en sentido estricto. El plan asigna a cada ámbito sus usos (residencial, industrial, terciario, equipamientos, zonas verdes) y su intensidad, que suele expresarse como edificabilidad, los metros cuadrados de techo que se pueden construir por cada metro cuadrado de suelo. Después las ordenanzas fijan alturas, retranqueos, parcela mínima y tipología, a menudo con un código distinto para cada tipo de manzana.

El plan también hace cosas que el mercado por sí solo nunca hará. Reserva suelo para parques, colegios y centros de salud, y la Ley de Suelo obliga a los propietarios de las actuaciones urbanísticas a ceder al ayuntamiento una parte de la edificabilidad, entre el 5 % y el 15 % como regla general. Desde la ley de vivienda de 2023, el artículo 20 exige que los planes reserven suelo para al menos el 40 % de la edificabilidad residencial en los nuevos desarrollos, y el 20 % en la renovación urbana, para vivienda con algún régimen de protección pública que limite su precio de venta o de alquiler. La ley autonómica solo puede rebajar o eximir esa reserva de forma excepcional.

Luego llega la parte lenta. Elaborar un plan general es tan complejo que, como reconocía el Ministerio de Fomento en 2018, puede durar seis o siete años, o más. Y una vez aprobado, es frágil. El plan es una disposición de carácter general, así que un defecto formal o material en cualquier apartado ha supuesto la nulidad del plan entero, sin posibilidad de subsanarlo. El municipio vuelve a su plan anterior, normalmente desfasado, y empieza de nuevo. El ministerio decía que el problema afectaba a ciudades de prácticamente todas las comunidades. Ese mismo año propuso la nulidad parcial y, como cuenta nuestro explicador sobre la Ley del Suelo, las versiones posteriores del mismo arreglo se han presentado y se han tumbado en el Congreso.

Cómo funciona en Japón

Japón escribe la zonificación en una ley nacional. El Ministerio de Territorio, Infraestructuras, Transporte y Turismo describe doce zonas de uso del suelo, agrupadas en residenciales, comerciales e industriales, cada una con su lista de usos de edificio permitidos. Las ciudades dibujan su mapa con esas zonas, y el folleto del propio ministerio dice que su regulación se aplica de manera uniforme en todo el país. Un municipio puede endurecerla o relajarla en un distrito especial mediante ordenanza, y puede añadir planes de distrito con normas de detalle sobre calles locales, pequeños parques o diseño de los edificios, con los vecinos pudiendo presentar alegaciones por escrito antes de que el plan pase por un consejo de urbanismo.

La lógica de las zonas es lo que las hace tan permisivas. Un artículo de 2014 del blog Urban Kchoze, uno de los explicadores más conocidos en inglés, describe cada zona como tolerante con los usos hasta un nivel máximo de molestia. Lo que molesta menos también se permite. Así, la vivienda cabe en las zonas comerciales y en la mayoría de las industriales, y solo la zona exclusivamente industrial la deja fuera. Casi todas las zonas acaban siendo mixtas. Japón tampoco distingue entre tipos de vivienda: una casa aislada y un bloque de estudios son, sin más, residenciales, y la densidad se controla con límites de edificabilidad y ocupación que las ciudades eligen de una lista cerrada de valores, más normas nacionales de altura, planos inclinados y soleamiento.

El reglamento es del Gobierno central. Alan Durning, del Sightline Institute, cuenta cómo pasó de tres zonas en 1919 a ocho en 1968 y doce en 1992, y cómo la Dieta puede cambiarlo para 126 millones de personas por mayoría. Desde 1999 consultores privados pueden autorizar licencias de obra. En Estados Unidos, en cambio, más de 22.000 ciudades y condados escriben su propio código, que es el mundo que Gray describe en Arbitrary Lines.

Los resultados se ven en las cifras de vivienda que reúne Durning. La prefectura de Tokio, con 13,5 millones de habitantes en 2018, construyó 145.000 viviendas nuevas ese año, y suele construir más que toda California. Ha triplicado su parque de viviendas en cincuenta años, y sus precios y alquileres, dice Durning, apenas se han movido desde 2000.

Lo que España puede tomar de los dos

La tesis de Gray, tal como la resume H. Shelton Weeks en su reseña de 2023, es que la zonificación nació en las ciudades estadounidenses en 1916 con fines excluyentes, que normas como la parcela mínima y las plazas de aparcamiento obligatorias encarecen la vivienda, que las aprobaciones lentas e inciertas la encarecen más y que el urbanismo debería centrarse en las molestias reales. Gray llega a proponer abolirla, con Houston como ejemplo, y ve en limitar el control local la clave de la reforma. Bertaud, cuyo libro explicamos aquí, llega a un lugar parecido desde el oficio de urbanista: construir la infraestructura, vigilar precios del suelo y densidades y regular los efectos negativos claros.

Japón demuestra que un país puede mantener la zonificación y seguir construyendo viviendas. Ahí se sitúa la posición del centro radical. España debe conservar lo que su tradición urbanística hace bien, la voz pública sobre zonas verdes, colegios y equipamientos y una parte garantizada del suelo para vivienda protegida, porque son bienes comunes que nadie más va a asegurar. Debe tomar de Japón la previsibilidad: normas lo bastante sencillas para que el proyecto que cumple se construya por derecho. Y debe cambiar quién escribe el catálogo. El Estado y las comunidades podrían pactar una lista corta de zonas sencillas y acumulativas, con el uso mixto como norma y la vivienda permitida en casi todas. Los ayuntamientos dedicarían su tiempo a elegir zonas para su mapa, reservar suelo para vivienda protegida y planificar el transporte, y un plan hecho con un catálogo común se aprobaría rápido y se corregiría con facilidad cuando un juez encuentre un fallo en una esquina. Nuestro texto sobre el suelo urbanizable muestra lo que ese suelo está esperando.