Limitar los mandatos a dos: qué dice la evidencia y dónde aplicarlo en España

Miriam González colocó la limitación de mandatos en lo alto de su lista al presentar Democracia 21 en Madrid el 10 de octubre. Infobae lo recogió como la limitación a dos mandatos para todos los cargos públicos; The Objective, como un máximo de dos mandatos, ocho años. Pertenece a la misma familia que su frase de que a la política se viene a servir. Ya hemos repasado el discurso entero. Aquí nos fijamos en una pregunta: ¿qué pasa cuando de verdad se limitan los mandatos?

España lo ha probado a pequeña escala. No hay límite a las veces que puede ser reelegido un presidente del Gobierno. Ciudadanos convirtió el límite de ocho años para el jefe del Gobierno en condición de sus pactos de 2016, primero con el PSOE y después con el PP, y registró una ley en el Congreso en 2017. No prosperó. En las comunidades, Extremadura aprobó un límite en 2014 y Murcia otro en una ley de ese mismo año; las dos lo derogaron después, y la derogación murciana entró en vigor el 1 de mayo de 2022. Castilla-La Mancha hizo lo mismo: su ley de 2019 dice que la limitación de mandatos de su presidente será la que establezca la Constitución para los presidentes autonómicos, que es ninguna. El preámbulo añade que la limitación no tiene referente en los regímenes parlamentarios occidentales. Castilla y León mantiene un límite de ocho años en su ley de altos cargos de 2016.

El patrón dice mucho. Los límites se aprueban al llegar y se quitan una vez instalados en el cargo.

Lo que muestran Europa y la evidencia

En el resto de Europa, los límites se aplican sobre todo a quien gobierna. Francia reformó su Constitución en 2008 para que ningún presidente pueda ejercer más de dos mandatos consecutivos. Italia fijó en 1993 un límite de dos mandatos para los alcaldes, a la vez que instauraba su elección directa, en parte para equilibrar esos poderes nuevos y para evitar el clientelismo; desde 2024 los municipios pequeños tienen tres mandatos y los más pequeños ninguno. La Ley 46/2005 de Portugal limita a tres mandatos consecutivos a los presidentes de los ejecutivos locales. Se aplicó desde 2013, y en 2021 obligó a 38 alcaldes a dejar el cargo.

La investigación es más interesante de lo que suelen reconocer los dos lados del debate.

En Portugal, un estudio de 2017 para la Fundação Francisco Manuel dos Santos encontró que los alcaldes que no pueden repetir tienden a registrar menos gasto y menos ingresos por habitante, sobre todo por menor inversión, y subidas de gasto más pequeñas en año electoral. El límite parece calmar el ciclo presupuestario electoral. En Italia, Dalle Nogare y Hessami estudiaron 106 ciudades entre 1998 y 2010 y concluyeron que los incentivos electorales tienden a distorsionar la conducta de los alcaldes: el gasto clientelar y el gasto total suben antes de las elecciones cuando el alcalde puede presentarse. Leído así, un alcalde que no puede repetir tiene menos motivos para comprar votos.

Brasil apunta en otra dirección en otro resultado. Claudio Ferraz y Frederico Finan usaron las auditorías federales por sorteo de los municipios y encontraron bastante menos corrupción allí donde el alcalde todavía podía ser reelegido. Un alcalde en su último mandato tiene menos que perder. El efecto era mayor donde la prensa local y los tribunales eran más débiles.

Y los parlamentos son otra cosa. Estados Unidos es el gran laboratorio, porque muchos estados limitaron los mandatos de sus legisladores en los años noventa. El politólogo Thad Kousser explicó a la revista Governing que el resultado fue un desplazamiento de poder que dejó al legislativo como una rama de segunda. Una encuesta a lobistas de Moncrief y Thompson vio cómo la influencia se alejaba del parlamento, hacia el gobernador, las agencias y los grupos de interés. Cuando todos los legisladores son nuevos, quienes se quedan, el ejecutivo y los lobbies, saben más.

Dónde pondríamos el límite

Cada tradición tiene algo en juego. La izquierda lleva tiempo advirtiendo de que el poder que se queda demasiado en las mismas manos genera redes clientelares y cierra la política a la gente nueva. La derecha y la tradición liberal quieren límites firmes y previsibles al poder ejecutivo y les gusta la idea de quien sirve un tiempo y vuelve a su vida privada. Los radicales de clase media de Donald Warren, los votantes del otro centro radical, desconfiaban del poder concentrado estuviera donde estuviera.

La idea que no encaja en ningún bando viene de Karl Popper, a quien dedicamos un artículo la semana pasada: tratar cada institución como una hipótesis y contrastarla con la evidencia. Aplicada a la limitación de mandatos, la evidencia nos da una posición clara.

Hay que limitar los cargos donde se concentran el poder y los nombramientos. Dos mandatos para el presidente del Gobierno, dos para los presidentes autonómicos, dos para los alcaldes de grandes ciudades. Son los puestos que nombran, adjudican contratos y tejen redes; es donde la ley italiana apuntaba al clientelismo y donde los datos portugueses muestran presupuestos más tranquilos. El límite nacional debe ir en la Constitución, para que ninguna mayoría futura pueda derogarlo nada más llegar, como hicieron tres comunidades.

El último mandato tiene que llevar más control. Brasil enseña que quien no puede repetir tiene menos que perder, así que ese mandato debe cerrarse con una auditoría obligatoria del Tribunal de Cuentas y con los datos de contratación publicados. La debilidad que encontraron Ferraz y Finan se convierte así en una regla de diseño.

Los diputados y senadores, sin límite. Un Congreso lleno de principiantes entrega poder al Gobierno y a los lobbies, justo lo contrario de lo que Democracia 21 busca con sus otras propuestas. La rendición de cuentas de los parlamentarios se juega en el sistema electoral, y por eso nuestra pieza sobre listas y circunscripciones propone un voto preferencial. Los liderazgos de partido son cosa de los estatutos, y los partidos que quieran demostrar que van en serio pueden limitarse a sí mismos.

El instinto de Democracia 21, que el cargo público es un tiempo de servicio, es bueno. La evidencia permite afinarlo: límites para quien gobierna, auditoría para el último mandato y parlamentos con fuerza para vigilar a ambos.