Licencias para recaudar: cómo cambiar los incentivos de los ayuntamientos para que se construya

El discurso de presentación de Democracia 21, el 10 de octubre, lanzó una acusación que cualquier promotor en España ha oído alguna vez: los ayuntamientos usan las licencias para recaudar en vez de para hacer vivienda. Recogimos el diagnóstico de vivienda del discurso de Miriam González en nuestro análisis de las propuestas del partido. Aquí nos tomamos en serio esta afirmación, porque señala algo real. La forma en que se financian los ayuntamientos condiciona cómo tratan la vivienda, y los incentivos están mal puestos.

Qué cobra un ayuntamiento por un edificio

Importan dos cobros, y la Ley de Haciendas Locales (Real Decreto Legislativo 2/2004) los trata de forma muy distinta.

El primero es la tasa de licencia. El artículo 20 permite a los ayuntamientos cobrar por otorgar licencias urbanísticas, o por comprobar una declaración responsable cuando esta sustituye a la licencia. El artículo 24 pone un techo: el importe total no puede superar el coste real o previsible del servicio. En la ley, la tasa no puede ser un negocio.

El segundo es el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras, el ICIO, regulado en los artículos 100 a 103. Grava cualquier obra en el municipio que necesite licencia o declaración, se haya obtenido o no la licencia. La base es el coste de ejecución material y cada ayuntamiento fija su tipo, con un máximo del 4 %. Se devenga al empezar la construcción. La misma ley permite bonificarlo hasta un 50 % en vivienda de protección oficial y hasta un 95 % en obras que el pleno declare de especial interés municipal.

Así que lo que de verdad recauda es un impuesto único que se cobra al arrancar la obra. Las cantidades suben y bajan con el ciclo de la construcción. Menorca.info publicó el 25 de octubre que los ocho ayuntamientos de la isla ingresaron unos 6,3 millones de euros entre tasas urbanísticas e ICIO en 2025, casi 400.000 euros menos que el año anterior, y que un solo parque solar y un hotel dispararon los ingresos de un municipio en 2024. Un par de proyectos grandes pueden hacerle el año a un ayuntamiento pequeño.

Dónde fallan los incentivos

Hagamos la cuenta desde el ayuntamiento. Un bloque nuevo trae un pago de ICIO, una vez. Sus vecinos necesitarán durante décadas limpieza viaria, colegios, autobuses y servicios. El IBI ayuda, pero solo cuando las viviendas están terminadas y dadas de alta. Nada en el sistema premia a un ayuntamiento por ser rápido, y quienes se quejan de la obra ya votan allí.

La lentitud también cuesta dinero a los ayuntamientos, aunque pocos lo miran. Un estudio de 2020 de ASPRIMA, la asociación de promotores de Madrid, con EY, titulado Licencias urbanísticas: el tributo invisible, calculó que las licencias de obra nueva tardaban de media unos 12 meses frente a los tres recomendados, lo que sumaba cerca de 13.000 euros al coste de cada vivienda. También estimó el IBI que pierden los ayuntamientos mientras las casas esperan: unos 10 millones de euros en la ciudad de Madrid, 4,2 millones en Barcelona y 1,5 millones en Valencia.

El problema de fondo tiene historia. El economista José Manuel Naredo escribió en 2015 que la financiación de los ayuntamientos ayudó a construir la burbuja inmobiliaria. Unos ayuntamientos con financiación insuficiente quedaban invitados a participar en los ingresos de la promoción y la construcción, lo que favorecía un consenso entre promotores y políticos locales para recalificar suelo y aumentar el volumen construido, a veces sin mucha relación con lo que necesitaban los vecinos. Cuando estalló la burbuja, los ingresos municipales se hundieron con ella. Naredo y el Libro Blanco de la Sostenibilidad en el Planeamiento Urbanístico de 2010, que codirigió, proponen una financiación municipal suficiente que deje de depender tanto de los actos que aumentan el volumen construido.

El libro de Demsas, que explicamos en el artículo de hoy, añade la mitad política. Un ayuntamiento responde ante sus vecinos actuales, y a cada municipio le conviene dejar fuera a los recién llegados mientras la región los necesita dentro.

Qué han probado otros países

Inglaterra intentó pagar directamente a los ayuntamientos por la vivienda. Desde 2011, el New Homes Bonus daba a cada autoridad local, por cada vivienda que se sumaba a su padrón del impuesto municipal, una cantidad igual a la media nacional de ese impuesto para su banda cada año durante seis años, más 350 libras anuales por cada vivienda asequible. La National Audit Office lo revisó en 2013. Lo encontró sencillo y fácil de explicar, y también encontró pocas pruebas de que hubiera cambiado ya la conducta de los ayuntamientos o sus aprobaciones urbanísticas. Como se financiaba recortando las transferencias generales, los municipios donde los promotores no quieren construir salían perdiendo. Una copia española debe aprender de las dos conclusiones.

La propuesta de centro radical

De la izquierda tomamos la idea de Naredo: los ayuntamientos necesitan una financiación propia suficiente y estable, y sus colegios y su limpieza no pueden depender del siguiente boom de la construcción. Del lado liberal de mercado tomamos el precio basado en el coste y la previsibilidad: una licencia debe costar lo que cuesta tramitarla, como ya dice la ley, y la carga fiscal sobre construir vivienda debe ser baja y conocida de antemano. La idea que no encaja en ningún campo es pagar a los ayuntamientos por resultados, medidos en viviendas donde ya vive gente.

En la práctica son cuatro cambios, que un acuerdo entre el Estado y las comunidades podría sacar adelante en una legislatura.

1. Pagar por vivienda terminada. Una transferencia periódica del sistema de financiación autonómico o estatal por cada vivienda acabada y dada de alta, durante varios años, mayor si es protegida o de alquiler social. Con dinero nuevo, para que no salgan castigados los municipios donde se construye poco, que fue el fallo del modelo inglés.
2. Hacer estándar la bonificación del ICIO a la vivienda protegida. Los ayuntamientos ya pueden rebajar el ICIO hasta un 50 % en vivienda protegida. Las leyes autonómicas pueden convertirlo en la regla y compensar a los ayuntamientos con la transferencia anterior.
3. Gastar la tasa de licencia en licencias. La tasa está limitada al coste; que se destine al personal técnico que tramita los expedientes, para que más solicitudes traigan más capacidad.
4. Publicar los plazos. Cada ayuntamiento publica cada trimestre cuánto tarda de la solicitud a la licencia. Nuestro artículo sobre los tres años de trámites explica por qué importa esa cifra.

Nada de esto quita a un ayuntamiento la palabra sobre cómo son sus barrios. Cambia lo que gana el ayuntamiento cuando las viviendas se terminan y llegan los nuevos vecinos, que es el momento que importa a todos los que aún buscan dónde vivir.