Una comisión de productividad para España: revisar normas con datos y fecha

En la presentación de Democracia 21, el 10 de octubre en Madrid, Miriam González habló de una burocracia que asfixia a personas y empresas y pidió una revisión sistemática y urgente de las normas desfasadas, las duplicadas y los trámites que no necesita nadie. Nuestro mapa de su discurso sitúa esa petición junto al resto de su programa. Aquí la tomamos en serio como encargo de trabajo y buscamos quién lo haría de verdad.

El tamaño del encargo se ve enseguida. La CEOE cuenta cada año las normas que publica España. En su informe sobre 2024 contabilizó 719 normas de ámbito estatal, un 5 % más que en 2023, y 894 sumando las autonómicas, casi dos al día. Los boletines estatales y autonómicos llegaron a casi 300.000 páginas. Los reales decretos-ley, el instrumento de urgencia del Gobierno, fueron el 46 % de las normas con rango de ley, frente al 32 % del año anterior. Nadie en ningún ministerio lee el conjunto con ojos nuevos, y una revisión de este tamaño necesita una institución con personal, programa de trabajo y reloj.

En nuestro artículo sobre las cláusulas de caducidad nos ocupamos del flujo: cada ley importante declara de antemano su prueba y decae si las Cortes no la renuevan a la vista de los datos. Queda el stock, décadas de normas que nunca van a someterse solas a renovación. Australia tiene un organismo para eso desde 1998.

Lo que construyó Australia

La Productivity Commission se define como el organismo independiente de investigación y asesoramiento del Gobierno australiano sobre cuestiones económicas, sociales y ambientales. La creó una ley del Parlamento en 1998, y sus raíces se remontan a la Industries Assistance Commission de 1974. No gestiona programas ni ejerce poder ejecutivo. Su presidente y sus comisionados se nombran por periodos fijos, tiene presupuesto y plantilla propios y trabaja a distancia del resto del Gobierno. El Gobierno decide en buena parte qué estudia; las conclusiones son de la Comisión.

Sus directrices legales le piden mejorar la productividad de la economía y reducir la regulación innecesaria, y en la misma lista le piden atender a los intereses de la comunidad en su conjunto y de todos los que puedan verse afectados por sus propuestas y velar por un crecimiento industrial ecológicamente sostenible. Productividad y protección van en el mismo encargo.

Lo más interesante es el método. El Tesoro envía un encargo por escrito con el alcance y el plazo, normalmente doce meses, seis o menos si el asunto urge. La Comisión publica un documento de cuestiones y abre un periodo de alegaciones, que cuelga en su web para que las lea cualquiera. Celebra audiencias, publica un borrador y recibe más alegaciones sobre él. El informe final va al Gobierno, que debe presentarlo en el Parlamento en un máximo de 25 días de sesión. El Gobierno puede rechazar el consejo, y la propia guía de la Comisión dice que en la práctica se han aceptado más recomendaciones de las que se han rechazado, y que algunas descartadas al principio se adoptaron años después.

Lo que ya tiene España

España tiene el principio de esto. El Real Decreto 758/2024 creó el Consejo de la Productividad de España, siguiendo la recomendación no vinculante del Consejo de la UE de 2016 sobre consejos nacionales de productividad. Está adscrito al Ministerio de Economía a través de la Secretaría de Estado de Economía, y el decreto le reconoce autonomía funcional sobre su plan de trabajo y sus análisis. Entre sus vocales con voto hay representantes de varios ministerios y del Banco de España, el presidente del Consejo Económico y Social y cinco economistas independientes, con mandatos de cinco años no renovables en el mismo puesto. Publica un informe anual sobre la productividad, que el ministro remite a la Comisión de Economía del Congreso.

El decreto no obliga al Gobierno a contestarle. Y otra ley española ya enseña cómo arreglarlo. El artículo 23 de la Ley 27/2022, de evaluación de políticas públicas, obliga al órgano responsable de una política evaluada a publicar, en dos meses desde el informe final, las medidas que tomará ante cada recomendación y las razones para no aplicar las que no vaya a adoptar. España tiene el consejo y tiene la obligación de responder. Están en normas distintas y nadie las ha juntado.

Cómo debería funcionar la comisión

Las lecturas de esta semana dan forma al diseño. Abundance, de Ezra Klein y Derek Thompson, sostiene, en palabras de la reseña de Greg Berman en Vital City, que las reglas acumuladas durante medio siglo crearon puntos de revisión sucesivos donde los proyectos se atascan, hasta que cumplir el procedimiento importó más que conseguir resultados, y que los funcionarios perdieron el margen que necesitan y se refugiaron en seguir la norma para cubrirse. La pregunta de la comisión ante cada norma es, por tanto, si hoy cumple su fin y cuánto tiempo cuesta.

Seeing Like a State, de James C. Scott, explica por qué fracasan los planes centrales: imponen un dibujo simplificado a una sociedad demasiado compleja para que el planificador la vea, y desprecian el saber práctico de la gente sobre el terreno. Una revisión escrita en un ministerio de Madrid repetiría el error. Las audiencias de la comisión tienen que viajar, a capitales de provincia y a ayuntamientos, y escuchar a la funcionaria que tramita la licencia, al inspector, al fontanero autónomo y al vecino al que la norma debía proteger. Buena parte de la regulación española es autonómica, y las comunidades deberían poder encargar investigaciones también.

Friedrich Hayek, en Los fundamentos de la libertad, quería un Gobierno sujeto a reglas generales fijadas y anunciadas de antemano, para que la gente pueda prever cómo usará la autoridad sus poderes y planear su vida. La Stanford Encyclopedia of Philosophy recuerda que veía en las fórmulas vagas de la legislación una erosión lenta del Estado de derecho. Eso da a la comisión una preferencia de redacción: donde un permiso depende del criterio caso por caso, sustituirlo por una regla general y clara que cualquiera pueda comprobar antes, y reservar el criterio del funcionario para los casos que la regla no puede prever.

Junto, esta es nuestra propuesta. Una ley convierte el Consejo en una Comisión de Productividad con presupuesto y plantilla propios. Cada año publica un programa de investigaciones sobre el stock de normas, un ámbito cada vez, con encargo escrito y plazo. Cada investigación publica su documento de cuestiones y todas las alegaciones, celebra audiencias fuera de Madrid y difunde un borrador antes del informe final. Para cada norma que examina, dice qué protege, sea un trabajador, un consumidor, un río o un inquilino, y recomienda la forma más sencilla de mantener esa protección, que unas veces será fundir dos normas en una y otras suprimir un trámite que no protege a nadie. El informe final va al Congreso, y en dos meses el Gobierno contesta a cada recomendación con el modelo de la Ley 27/2022, diciendo en público qué hará y por qué descarta lo que descarte.

La izquierda acierta al recordar que las normas existen para proteger a la gente, y la comisión mantiene cada uno de esos fines sobre la mesa. La tradición liberal de mercado acierta al ver en las duplicidades y los trámites inútiles un impuesto para cualquiera que intente construir o emprender, y al preferir reglas generales claras a la discrecionalidad. La comisión en sí no pertenece a ningún bando: un organismo independiente que aconseja sin vetar, así que no añade otro punto de veto, trabaja a la vista de todos y deja al Gobierno un plazo para decir sí o no. Mañana miramos lo que cuesta abrir una empresa en España, que sería un buen primer encargo.