Fukuyama y «Orden y decadencia de la política» explicado: Estado, ley y rendición de cuentas

A Francis Fukuyama se le conoce por El fin de la historia. El libro que más nos importa esta semana es otro, posterior: Orden y decadencia de la política, publicado en inglés en 2014 y en español por Deusto en 2016. Es el segundo volumen de una larga historia de las instituciones políticas, que va de la Revolución francesa a la Primavera Árabe, y se hace una pregunta que está debajo de cada punto de la lista de limpieza que Miriam González presentó en el lanzamiento de Democracia 21 el 10 de octubre: ¿por qué unos Estados son impersonales, competentes y responden ante alguien, y otros funcionan como una red de favores?

Tres piezas que tienen que crecer juntas

La respuesta de Fukuyama empieza por tres bloques. El primero es el Estado: una organización capaz de recaudar impuestos, mantener el orden y prestar servicios. El segundo es el Estado de derecho: reglas que obligan a los que mandan igual que a los demás. El tercero es la rendición de cuentas democrática: los gobernantes responden ante los ciudadanos, en las urnas y por otras vías. En su página de Stanford resume el objetivo como instituciones políticas fuertes, impersonales y responsables, y la tesis del libro es que hacen falta las tres en equilibrio.

Cada pieza sola sale mal. Un Estado fuerte sin ley ni rendición de cuentas es una tiranía eficiente. La ley y la rendición de cuentas sin un Estado capaz dan un país donde todo el mundo puede objetar y nada se construye. Los casos interesantes están en medio, y ahí entra Europa.

Por qué importa el orden

La idea más útil del libro trata de la secuencia. Fukuyama, apoyándose en el politólogo Martin Shefter, compara países según qué construyeron primero. Donde ya existía una burocracia profesional antes de la democracia de masas, los partidos se encontraron los puestos ocupados por funcionarios de carrera y tuvieron que competir por el voto con programas. Su ejemplo es Alemania: primero llegó la función pública, y su Administración se mantuvo eficaz y, en general, limpia. Donde la democracia llegó antes que una función pública moderna, los partidos tenían algo valioso que ofrecer directamente a los votantes, empleos públicos y favores, y lo usaron. Grecia e Italia son sus ejemplos de países que desarrollaron así una política clientelar. Como resume Branko Milanovic, Fukuyama llega a tratar el clientelismo como una forma primitiva de rendición de cuentas: el político que reparte empleos al menos responde ante alguien.

Estados Unidos es el tercer caso, y el más esperanzador. Fukuyama describe la política estadounidense del siglo XIX como completamente clientelar. Desde Andrew Jackson, los cargos públicos cambiaban de manos con cada elección y los empleos de Correos servían para ganar votos. La función pública federal de mérito empezó con la Ley Pendleton de 1883, y completarla llevó mucho tiempo. El clientelismo tiene vuelta atrás. Hace falta una coalición interesada en un gobierno limpio, y paciencia.

El Reino Unido encaja en la misma historia. Reformó su función pública antes de ampliar el derecho de voto, así que el nuevo electorado se encontró con una Administración profesional.

La decadencia

La segunda mitad del título importa tanto como la primera. Fukuyama sostiene que las instituciones decaen incluso en los países que funcionan, por dos motivos. Uno es la rigidez intelectual: se defienden reglas pensadas para una época mucho después de que las circunstancias hayan cambiado. En el ensayo de 2013 que anticipaba el libro lo dice sin rodeos: una de las fuentes de la decadencia es la rigidez intelectual. El otro es lo que llama repatrimonialización: élites, familias y grupos de interés que vuelven a capturar el Estado en su beneficio, por medios perfectamente legales como el lobby y la financiación de campañas. Lo aplica a Estados Unidos sin piedad y concluye que su sistema de contrapesos se ha convertido en una vetocracia, donde demasiados actores pueden bloquear decisiones y muy pocos pueden tomarlas. Lo explicamos en ¿Qué es la vetocracia?.

Lo que el libro aporta al centrismo radical

Fukuyama se niega al reparto ideológico de siempre. La izquierda europea suele hablar de rendición de cuentas y de poner límites al poder económico privado. La derecha y la tradición liberal de mercado hablan de un Estado fuerte que haga cumplir los contratos, proteja la propiedad y gaste con eficiencia. Fukuyama les da la razón a las dos y añade que ninguna basta, porque la tercera pieza, la Administración impersonal, tiene su propia historia y su propia política. Hay que construirla, defenderla del clientelismo y renovarla cuando decae.

Eso nos da una posición para esta semana. España levantó su democracia después de 1978 sobre una Administración con cuerpos de funcionarios profesionales seleccionados por oposición. En los términos de Fukuyama, eso es un activo de verdad. Los puntos débiles son las capas a las que llegan los partidos: cargos de libre designación, asesores, los consejos de los órganos de control y de las empresas públicas. La lectura del centro radical de la lista de González es que sus mejores medidas cierran esas capas al clientelismo. Mérito en los nombramientos, menos asesores y órganos de control sin fieles de partido protegen el Estado impersonal. Después, la rendición de cuentas hay que diseñarla para que discipline sin paralizar, porque un país que suma controles sin sumar capacidad acaba en la vetocracia de la que avisa Fukuyama.

La historia estadounidense deja una lección más. La reforma llegó cuando gente de fuera de las maquinarias de partido la quiso de verdad. Fukuyama nos recuerda que unas instituciones limpias son un proyecto político con partidarios en todos los lados, y que duran mientras alguien se ocupe de mantenerlas.

Durante esta semana cogeremos cada propuesta institucional del discurso y la pasaremos por este filtro: ¿refuerza el Estado, la ley o la rendición de cuentas, y mantiene las tres en equilibrio? Seguimos hoy con cómo frena el clientelismo el crecimiento, con los datos de las comunidades autónomas.