El Pacto de Toledo como gran pacto: lo que Matthew Miller enseña a las pensiones españolas

The Two Percent Solution (2003), de Matthew Miller, propone resolver los problemas grandes y bloqueados mediante grandes pactos: la izquierda acepta herramientas de las que desconfía, la derecha paga el problema a su tamaño real y cada parte obtiene algo que valora. España lleva tres décadas haciendo algo muy parecido con las pensiones, bajo el nombre de Pacto de Toledo. Leerlo con las gafas de Miller explica por qué ha durado y qué necesita la próxima ronda.

Treinta años de pacto

El pacto nació en el Congreso el 6 de abril de 1995, cuando crecían las dudas sobre cómo se iban a financiar las pensiones. La propia historia del pacto que publica la Seguridad Social recoge quince recomendaciones en aquel primer documento. Entre ellas, un fondo de reserva para amortiguar los ciclos económicos, bases de cotización más cercanas a los salarios reales, la separación de la financiación de las prestaciones contributivas y no contributivas, la garantía del poder adquisitivo y mejores pensiones de viudedad y orfandad. Una ley de 1997 las convirtió en normas, entre ellas un periodo de quince años para calcular la pensión.

Desde 1999 una comisión parlamentaria permanente se encarga de revisar el pacto. Emitió informes en 2003, con 22 recomendaciones, y en 2010, con 21. La reforma de 2011 que vino después elevó gradualmente la edad de jubilación a los 67 años y amplió a 25 los años de cálculo.

Luego el pacto se rompió. Una reforma de 2013 introdujo el factor de sostenibilidad y un nuevo índice de revalorización al margen del consenso. Hicieron falta casi diez años y varias legislaturas para aprobar un cuarto informe. Cuando llegó, en octubre de 2020, sus recomendaciones buscaban recuperar el equilibrio financiero llevando a los Presupuestos Generales del Estado los gastos impropios del sistema contributivo y garantizar el poder adquisitivo con la revalorización según el IPC. La Seguridad Social lo describe como una vuelta al consenso anterior a 2013.

El pacto dentro de las reformas de 2021 a 2023

Las leyes que siguieron muestran con claridad la forma del pacto. La Ley 21/2021, que el preámbulo de la reforma de 2023 presenta como fruto del consenso del Pacto de Toledo y del diálogo social, recuperó la revalorización anual para mantener el poder adquisitivo y añadió incentivos para prolongar la vida laboral.

El Real Decreto-ley 2/2023 completó el paquete. Por el lado de los ingresos, creó el Mecanismo de Equidad Intergeneracional, una cotización adicional de 1,2 puntos (1 % a cargo de la empresa y 0,2 % del trabajador cuando esté plenamente implantada) que nutre el Fondo de Reserva hasta 2050. Añadió una cotización de solidaridad sobre la parte del salario que supera la base máxima, del 5,5 %, el 6 % y el 7 % por tramos crecientes, implantada de forma gradual entre 2025 y 2045. La base máxima sube cada año lo mismo que las pensiones más 1,2 puntos adicionales entre 2024 y 2050, mientras que la pensión máxima sube 0,115 puntos adicionales al año, lo que compensa en parte a los salarios altos. Por el lado de las prestaciones, la pensión mínima de jubilación con cónyuge a cargo no podrá estar por debajo del umbral de la pobreza de un hogar de dos adultos en 2027, y un nuevo cálculo, implantado gradualmente desde 2026, permite contar los mejores 27 años de cotización de los últimos 29.

El decreto de 2023 sustituyó además el factor de sostenibilidad de 2013, que habría recortado automáticamente las pensiones iniciales. En su lugar puso otro tipo de mecanismo automático: la AIReF, la autoridad fiscal independiente, informa de si ingresos y gasto siguen la senda prevista, y cualquier desviación activa un procedimiento de corrección con los agentes sociales. El gobierno debe informar también con regularidad a la comisión permanente del Pacto de Toledo.

Así, cada bando obtuvo su demanda central. La izquierda consiguió pensiones revalorizadas, mínimas más altas y un recargo sobre los salarios más altos. La derecha consiguió ingresos finalistas, un fondo de reserva reconstruido para los años del baby boom y premios a la jubilación tardía. Y los dos aceptaron un árbitro.

¿Funciona?

Algunos resultados ya se ven. En septiembre de 2026 la Seguridad Social pagó 10.547.417 pensiones contributivas a más de 9,5 millones de personas, con una nómina mensual de 14.498,2 millones de euros. La pensión media era de 1.374,6 euros y la de jubilación, de 1.576,1 euros. Hasta agosto de 2026, el 11,6 % de las nuevas jubilaciones fueron demoradas voluntariamente, 6,8 puntos más que en 2019, y la edad media de acceso a la jubilación había subido a 65,4 años, frente a 64,4 en 2019. Los incentivos para trabajar más tiempo hacen lo que la derecha esperaba de ellos.

El cuadro fiscal tiene más matices. El informe de la AIReF de mayo de 2026 da por cumplida formalmente la regla de gasto: el gasto en pensiones neto de las nuevas medidas de ingresos será del 13 % del PIB de media entre 2022 y 2050, tres décimas por debajo del umbral del 13,3 %. El gasto bruto alcanza el 14,6 % del PIB de media y las medidas de ingresos, el 1,6 %. Aun así, la AIReF advierte de que cumplir la regla no elimina la presión sobre las cuentas públicas. A políticas constantes, la deuda pública sube hasta el 123 % del PIB en 2050. Sostiene también que la regla parte de una visión parcial de la sostenibilidad, limitada al gasto en pensiones, y propone revisarla.

Lo que necesita la próxima ronda

La lección de Miller es que un gran pacto fracasa cuando una parte paga y la otra solo cobra. En las pensiones españolas, el lado del dinero ya es sólido. El punto débil es el marco. La regla actual mira las pensiones de forma aislada, cuando la restricción real es el presupuesto entero y la deuda que heredarán los jóvenes.

El próximo informe de Toledo debería ampliar el acuerdo. La izquierda conserva lo que ganó: la revalorización, la pensión mínima en el umbral de la pobreza y la cotización de solidaridad. La derecha obtiene una regla de sostenibilidad ligada al gasto público total y a la deuda, como sugiere la AIReF, con una corrección automática que actúe primero sobre los ingresos y los calendarios antes de tocar las pensiones que la gente ya cobra. Una jubilación más flexible, apoyada en los incentivos que ya funcionan, debería formar parte del paquete.

Y el árbitro debería salir reforzado. La parte del Pacto de Toledo que no encaja ni en la izquierda ni en la derecha es su hábito institucional: una comisión permanente y una autoridad fiscal independiente que revisan las cifras en público. Ese hábito explica que el pacto de las pensiones haya sobrevivido treinta años y una ruptura. Convertir el veredicto anual de la AIReF en el disparador de cada ajuste futuro haría el pacto creíble para la generación que va a pagarlo.